روز قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران-دیدگاه انتقادی

12 آذر 1358 [سوم دسامبر 1979] برابر است با سالروز تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از طریق همه پرسی روزهای 11 و 12  همان ماه که هیچکدام در تقویم تعطیل رسمی نیست و بجای آن 12 فروردین با نام روز جمهوری اسلامی به مناسب برگزاری همه پرسی تغییر نظام مشروطه سلطنتی به جمهوری اسلامی، تعطیل رسمی است.

قانون اساسی کنونی که در مدت زمان کوتاهی از وقوع انقلاب اسلامی تهیه و تدوین شده دارای مشخصات منحصر به فردی است که از آنجا که محاسن آن به کرات در منابع مختلف بیان شده، نوشتار زیر ضمن نگاهی گذار به پیشینه با دیدگاهی انتقادی سعی می کند به بیان منشأ نظری برخی از معایب آن با عنوان اختلالات ساختاری از منظر حقوق اساسی تطبیقی بپردازد.

پیشینه:

پس از برگزاری همه پرسی فروردین 58، ابتدا در ۲۴ خرداد، پیش‌نویسی از قانون اساسی که توسط گروهی از حقوقدانان به سرپرستی حسن حبیبی به نگارش درآمده بود منتشر گردید که در آن،‌ جمهوری اسلامی ایران به صورت جمهوری نیمه ریاستی و تک مجلسی بیشتر مشابه جمهوری پنجم فرانسه ترسیم گردیده بود.‌ قوه مجریه از ریاست کشور بر عهده رئیس‌جمهور منتخب مردم  و ریاست دولت بر عهده نخست‌وزیر پیشنهادی رئیس‌جمهور و تأیید مجلس تشکیل شده بود؛ قوه مقننه از مجلس و شورای نگهبان با ترکیب متفاوتی از حقوقدانان و فقها تشکیل شده بود که به وظایف قانونگذاری و دادرسی اساسی می پرداختند. در آن پیشنویس اشاره‌ای به ولایت فقیه نیز وجود نداشت. پس از مباحاثات مختلف شورای انقلاب، نهایتا مقرر گردید تا مجلس خبرگان تصویب نهایی قانون اساسی تشکیل و پس از بررسی نهایی، پیش‌نویس قانون اساسی به رای مردم و همه‌پرسی سپرده شود.

انتخابات مجلس خبرگان قانون اساسی در ۱۲ مرداد ۱۳۵۸ برگزار شد و 75 خبره منتخب از ۲۸ مرداد کار تدوین قانون اساسی را آغاز کردند؛ این خبرگان در مدت کوتاه کمتر از سه ماه تا 24 آبان همان سال ضمن ترکیب نظریات اسلامی، شیعی با نظریات لیبرال دمکراسی غربی، ابداعاتی ترکیبی را به گونه‌ای جدید کنار هم قرار دادند که حاصل در 12 فصل و 175 اصل تصویب و پس از انتشار عمومی، در همه پرسی روزهای ۱۱ و 12 آذر 1358، با رای( 98.2 درصد) اکثریت واجدین شرایط اجرایی گردید. این قانون با شباهت های ظاهری سومین نوع خود پس از جمهوری اسلامی پاکستان (1335) و جمهوری اسلامی موریتانی(1339) و پیش از جمهوری اسلامی افغانستان (1382) و مدت کوتاهی جمهوری اسلامی گامبیا(1395) است که دارای تفاوت های بنیادین با همه آنها علی رغم شباهت عنوانی دارد.

شرح عکس: گشایش مجلس خبرگان 28 مرداد 1358 

1-        مشخصات

1-1-       انقلابی، ترکیبی و ابداعی

از مشخصات قانون اساسی جمهوری اسلامی می توان انقلابی بودن آن در ابعاد مختلف را نام برد. این قانون از همان لحظه‌های تشکیل از جمله در همه پرسی 12 فروردین، بدون ورود به جزئیات و مشخصات به نفی کلی قانون سلف خود، قانون اساسی مشروطه (1285) و متمم آن  پرداخت و شاید تجربه ای گران سنگ از هفتاد و دوسال اجرای قانون اساسی که طی اجرای آن محاسن و معایب بسیاری از قانون اساسی ظهور و بروز داشتند از جمله به توپ بستن مجلس،‌ استبداد صغیر، انقراض قاجاریه، خلع سلطنت پهلوی ها، کودتای 28 مرداد، انحلال ادوار مجالس و نهایت وقوع انقلاب اسلامی را داشت،‌ بدون استفاده بهینه،‌ و رها شده واگذاشت. در این میان یکی از موارد شباهت‌های قانون اساسی جمهوری اسلامی با قانون اساسی مشروطه را می‌توان نقیصه عدم پیش‌بینی شیوه مشخص بازنگری در ابتدا و سپس اتخاذ شیوه‌ای سخت پس از آن دانست که موجب بروز اختلالات مشابه ادواری گردیده‌اند. 

2-1-       توحیدی و اومانیسیتی

قانون اساسی کنونی با تکیه بر نظرات فقهی و شور انقلابی و بکارگیری پراکنده عناوین ابداعی یا ترکیبی حاصل از پیوند مفاهیم جهان بینی‌های متفاوت توحیدی و اسلامی مبتنی بر دین مانند‌ امامت،‌ ولایت مطلقه امر، امت،‌ مجلس شورای اسلامی،‌ شورای نگهبان، مجلس خبرگان و‌ استقلال قوا‌ با عناوین و مفاهیم متفاوت و برگرفته از جهان بینی‌های اومانیستی مبتنی بر نظریات فلاسفه غربی همچون تفکیک‌قوا،‌ رئیس‌جمهور، ‌نخست‌وزیر،‌ ملت، مجلس ملی،‌ دیوان قانون اساسی، مجلس موسسان، ناخواسته چالش‌های کاربردی زیادی را بوجود آورده است. جهت مطالعه بیشتر مراجعه شود به گزارش پژوهشی آشنایی با مفاهیم حقوق عمومی؛ بررسی مفهوم «تفکیک قوا».

شرح عکس: تقابل جهان‌بینی اسلامی و فلسفی-اخلاقی (اومانیسم)

بروز برخی چالش‌ها در ده سال ابتدایی اجرا، موجب بازنگری و اصلاح آن بصورت کنونی گردید. اصلاحات انجام شده،‌ تغییراتی در بیش از40 اصل پیشین بوجود آورده که از لحاظی 25%  از محتوای متنی را در برمی‌گیرد. این تغییرات از جمله تاسیس نهادهای ابداعی دیگر مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام با برخی کارکردهای مشابه مجلس سنا یا تاسیس شورای عالی امنیت ملی با قدرت قانونگذاری و همچنین باز توزیع قدرت‌ها و اختیارات‌ میان جایگاه‌های رهبر و رئیس‌جمور به عنوان روسای کشور و دولت پس از حذف رکن نخست‌وزیری بوده که نسبت‌های ناشناخته‌ و نامتناسب دیگری را در تنظیم ساختار و تعادل قوای پیشین بوجود آورده‌اند. در حالیکه معدل تغییر هر قانون اساسی از قدیمی ترین آنها مانند قانون اساسی ایالات متحده آمریکا و پادشاهی نروژ تا طولانی ترین آنها از نظر متنی مانند جمهوری هند،‌ چهار تا پنج سال می باشد‌ قانون اساسی اصلاح شده جمهوری اسلامی در 14 فصل و 177 اصل بدون بازنگری از سال 1368 در حال اجراست که خود چالش دیگری از نظر نوعی محسوب می گردد.

در ذیل منشأ برخی چالش‌های تجربی اخیر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران  از دیدگاه نظری و ساختاری،‌ نسبت به کارکرد بهینه کلی قانون اساسی،‌ توزیع و تعادل قوا و همچنین صلاحیت قانونگذاری قوه مقننه بصورت کلی و انتقادی آورده شده است.

 

3-1-        پس‌زنی پیوند جهان‌بینی‌های متفاوت

اولین و مهمترین چالش نظری قانون اساسی جمهوری اسلامی را می‌توان در پیوند دو جهان بینی متفاوت اسلامی و توحیدی با اهداف اخروی به جهان بینی‌های فلسفی و اخلاقی با نفی ماوراءالطبیعه و تکیه بر خردگرایی با اهداف اومانیستی جستجو کرد،‌ نظریات حاصل از این جهان‌بینی‌ها در حالی بهم پیوند داده شده‌اند که هریک ذاتا دیگری را در نقاط تقابل نفی می‌کنند و ترکیبات حاصله نه تنها کاربردی نبوده که خود موجب تعارض کارکرد یکدیگر شده‌اند.

أ)     از جمله این نقاط را می توان در بکارگیری مفهوم «حاکمیت» جستجو کرد که‌ در نظام های جمهوری، معمولا با اشاره مستقیم،‌ تعلق آن به مردم تصریح می گردد که همان برداشت انسانگرا و توسل به قانون اساسی به عنوان ابزاری برای تحدید و تنظیم قوای حاکمیت، آزادی های فردی و حقوق بنیادین و اساسی است. اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی،‌ گرچه به درستی حاکمیت‏ مطلق‏ بر جهان‏ و انسان‏ از آن‏ خدا دانسته شده‏ و انسان‏ حاکم بر سرنوشت‏ اجتماعی‏ خویش معرفی شده،‌ تقابلی مقطعی میان این دو جهان بینی شکل گرفته است که گویی هدف از تدوین قانون اساسی یادآوری بندگی انسان در مقابل خالق جهان است و آنچه سرنوشت اجتماعی معرفی شده با ابهام مفهومی بجای حاکمیت مردم قرار گرفته تا فقدان حاکمیت مردم در مقطع تشکیل حکومت به ذهن متبادر گردد. (اصل پنجاه و ششم)

ب)     نقطه‌ای دیگر از این نقاط را می توان در اضافه کردن مفهوم امامت امت با جهان بینی اسلامی به نظریه سه گانگی قوا با جهان بینی متفاوت، در چیدمان ناشناخته و بدون پشتوانه تجربی سه قوه‏ مقننه‏، قوه‏ مجریه‏ و قوه‏ قضائیه‏ ‏ زیر نظر ولایت‏ مطلقه‏ امر و امامت‏ امت یافت. اگرچه به نظر می رسد هریک از این نظریات به تنهایی عملکردی بهینه در حقوق اساسی داشته باشند اما چیدمان استقلال قوا ذیل مفهوم ولایت مطلقه امر به دلایل زیر فاقد عملکرد بهینه هرکدام به نظر می رسد. چراکه تفکیک قوا بر اساس برداشتی متفاوت از جهان بینی اسلامی و با محوریت انسان و ویژگی های او، به تنظیم قدرت می پردازد و با اعمال نگاهی منفی و سرکش نسبت به تنظیم روابط انسان و قدرت حاکمه می پردازد که بسیار با نگاه عصمت و عدل برای مقام امام و ولی فقیه متفاوت است. اولی برای سرشکن و محدود نمودن حاکمان و قدرت آنها در راستای حقوق مردم است و دومی خود وظیفه بازستانی قدرت از حاکمان جور و تقسیم آن در میان مردم را برعهده دارد. لذا قدرت تنظیم و تعدیل شده در سه‌گانگی قوا،‌ مجددا ذیل قدرت بازستاننده‌ای دیگر،‌ تضعیف و رقیق می گردد که ضمن اینکه بصورت بالقوه عملکرد بهینه نظریه تفکیک قوا را از بین ببرد سبب تضعیف تحقق ولایت امر و امامت امت توسط فقیه عادل مد نظر قانون اساسی می گردد.

2-    قوه مجریه

1-2-       عناوین و چیدمان نامتناسب

قانون اساسی کنونی چه پیش و چه پس از بازنگری،‌ تلاش بسیاری در بکارگیری نهادهای اساسی حقوق اساسی شناخته شده در ترکیب های جدید بهمراه نهادهای ابداعی فقهی نمود که کاربردها و عملکردهای هردو دسته از نهادهای ابداعی تاسیس شده و نهادهای شناخته شده را را دچار اختلال نموده است. از جمله پراکندگی و نوع چیدمان اختیارات و قدرت های ارکان های اصلی اساسی مانند ریاست کشور و دولت که در نظام های شناخته شده در دو رکن تقسیم شده اند اما در جمهوری اسلامی پیشتر بصورتی میان نامتوازن میان سه نهاد رهبر،‌ رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر تقسیم شده بود که عملکرد بهینه هرکدام دو مورد آخر را مختل می نمود و اکنون نیز در حالی ولی فقیه به عنوان رئیس کشور قرار داده شده که فاقد اختیارات متناسب با جایگاه خود است. توضیح آنکه قدرت های فائقه در ملت دولت در ید رئیس کشوری قراردارند که آن قدرت مورد شناسایی بین المللی قرار میگیرد و متناظر با این امر اختیارات روابط خارجی و کنترل امنیتی متناسب با آن قدرت فائقه شناسایی شده ذیل نظارت نهادهای اساسی قرار میگرد اما این مهم در ساختار کنونی ضمن سلب این اختیارات از رهبر و سرشکست آنها در ریاست دولت، کارکرد نهادی هردو مقام و همچنین نظارت لازم بر آن‌ها را از میان برده است. در اغلب نظام های شناخته شده حقوق اساسی دو رکن ریاست کشور و ریاست دولت و اختیارات آنها میان دو دسته از عناوین شامل پادشاه،‌ ملکه،‌ سلطان و رئیس‌جمهور به عنوان رئیس کشور و و نخست‌وزیر و معاون اول به عنوان رئیس دولت تقسیم شده است،‌ در حالیکه در قانون اساسی جمهوری اسلامی این تقسیم‌بندی ابتدا در مقطعی میان‌ رهبر رئیس‌جمهور و بصورتی بحران‌زا میان رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر تقسیم گردید که موجب هدررفت برآیند نیروهای هریک در جهت حل اختلافات قابل پیشگیری گردید و هم اکنون نیز اصطکاک‌های سیستمی بسیاری میان رهبر و رئیس‌جمهور و قوه مقننه و رئیس جمهور پدیدآورده است. این مهم در بعدی نام‌گذاری ناشی از اطلاق عنوان نامتناسب رئیس‌جمهور به رئیس‌دولت است که از منظر بین المللی اطلاق این عنوان تنها در موردی صورت می‌گیرد که رئیس‌جمهور همزمان یا ریاست دولت،‌ ریاست کشور را نیز برعهده داشته باشد مانند مقام های متناظر در فدراسیون روسیه،‌ جمهوری آذربایجان و یا ایالات متحده آمریکا.‌

2-2-       توزیع ناهمگون اختیارات و قدرت‌ها

در همه نظام‌های جمهوری هر دو رکن ریاست کشور و ریاست دولت ذیل قوه مجریه محسوب می‌شوند و هریک  متناسب با وظایف تعریف شده دارای اختیارات متفاوتی هستند. این مهم در قانون اساسی جمهوری اسلامی بصورتی تعریف شده که ریاست کشور ضمن برتری و تفوق بر قوه مجریه فاقد اختیارات متناسب با جایگاه خود است. چینش مذکور،‌ نه تنها می‌تواند ساختار قوه مجریه بر اساس تک رکن رئیس‌جمهور را فاقد عملکرد بهینه نماید بلکه اختیاراتی فراتر از نیاز و وظایف رئیس دولت به آن اعطا کرده که بالقوه سبب تولید تنش و هدررفت برآیندی میان جایگاه رئیس دولت و ریاست کشور می‌گردد. مثال حکم حکومتی در خصوص ابقای وزیر اطلاعات دولت دهم از این موارد است. همچنین این اختیارات رئیس‌دولت( رئیس‌جمهور) را بالقوه به مقامی نامسئول در مقابل قوه مقننه تبدیل می‌کند. معمول آنکه در جمهوری های متفاوت،‌ برای مقام ریاست دولت از عنوان نخست‌وزیر بجای رئیس‌جمهور استفاده می شود.

از این منظر رئیس دولت جمهوری اسلامی ایران در حالی به اشتباه رئیس‌جمهور نامیده‌شده که در مناسبات بین‌المللی نیز فاقد جایگاه ریاست‌کشور در مقابل اشخاص متناظر است. برای مثال رئیس‌جمهور ی اسلامی ایران در حالی با رئیس جمهوری فرانسه یا رئیس‌جمهور فدراسیون روسیه دیدار می‌کند که وی ریاست‌کشور خود را در اختیار ندارد و شخص روبروی وی دارای برتری جایگاه و اختیارات است.

در همین راستا قدرت های مختلفی از ریاست کشور(رهبر) سلب و در اختیار رئیس‌جمهوری قراردارد که ساختار متناظر در نظام بین المللی متضاد و یا متفاوت با جمهوری اسلامی ایران است. از این جمله، اختیار امضای معاهدات و استوارنامه‏ سفیران‏ و پذیرش‏ سفیران‏ کشورهای‏ دیگر که در زمره اختیارات ریاست کشور است،‌ بصورتی ناهمگون در مقام ریاست جمهوری توزیع گردیده و سبب عدم کارکرد بهینه در این زمینه شده است. برای مثال تجربه مذاکرات بین المللی مشابه تعهدآور در مورد برنامه هسته‌ای در ذیل دو رکن شورای عالی امنیت ملی و در مورد دیگر ذیل وزارت امور خارجه که هریک دارای خصیصه عدم بررسی و بحث تعهد بین‌المللی در قوه مقننه بودند نشان دهنده توزیع ناهمگون اختیارات هریک از رئیس‌کشور و رئیس‌دولت به تنهایی است تا‌ بتواند آن تعهد را مشمول تایید یا رد نمایندگان جمهور در قوه مقننه نماید و از این طریق مسئولیت و پاسخگویی لازم را سبب شود.

این ناهمگونی پیشتر در بعد ملی نیز وجود داشت و مطابق اصل 128 پیشین،‌ رئیس‌جمهور دارای اختیار تشکیل و ریاست دولت بود اما همزمان اصل 134 ریاست وزیران را بر عهده نخست‌وزیر قرار داده بود. گرچه این تناقض ساختاری در بازنگری 1368 به حذف پست نخست‌وزیر و توزیع آن اختیار در رئیس‌جمهور گردید اما بعد بین المللی آن همچنان موجود است.

3-2-       مشروعیت بخشی واهمگرا

از بعد مشروعیت بخشی به مقامات از طریق انتخابات،‌ در نظام های جمهوری بیشترین مشروعیت حاصل از رای مستقیم مردم به ریاست حکومت و یا از طریق انتخاب رئیس جمهور میان از طریقی غیر مستقیم اما با داشتن آرای هر دو مجلس ملی و سنا تعلق می گیرد و مشروعیت ریاست دولت از رای غیر مستقیم و با انتخاب وی توسط مجلس یا احزاب،‌ ضمن به ارمغان آوری پاسخگویی مناسب برای هریک از دو مقام،‌ نظارت موثری نسبت به عملکرد آنها بوجودآورد. در توزیع همگون مشروعیت، رئیس دولت مشروعیت غیر مستقیم از قوه مقننه کسب می کند که سبب پاسخگویی بهینه و عملکرد بهینه می گردد در حالیکه در قانون کنونی جمهوری اسلامی رئیس دولت مشروعیت نامناسبی از رای مستقیم مردم در سطح ملی کسب می کند که وی را در برتری و عدم پاسخگویی نسبت به نمایندگانی قرار می دهد که مشروعیت خود را در نسبتی بسیار کمتر و بصورت منطقه‌ای بدست آورده اند. این نوع از توزیع مشروعیت عملا رئیس‌جمهور را در مقام ناپاسخگویی در قیاس با نخست‌وزیر برآمده از مجلس قرار می دهد و موجب اختلال عملکرد قوای مقننه و قضائیه مانند نظارت لازم و مفید می‌گردد. همچنین است مشروعیت انتخابی توزیع شده نسبت به رهبر،‌ ولایت مطلقه امر و امام امت که بجای آنکه حداکثری و از طریق آرای مستقیم مردمی باشد بصورتی غیر مستقیم و نامتناسب با جایگاه،‌ بصورت نامحدود از نظر زمانی و فاقد نظارت موثر بر این مقام نسبت به نظام های حقوقی مشابه است.

3-        قوه مقننه

در قانون اساسی جمهوری اسلامی بر خلاف قانون اساسی مشروطه، قوه مقننه از دو مجلسی پیشین (مجلس شورای ملی و مجلس) به تک مجلسی، بهمراه شورای نگهبان تبدیل شده که بروز برخی چالشها در مورد آن سبب تاسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام گردید.

گرچه تفاوت های بنیادین بسیاری چه از منظر شکل قانونگذاری و چه از منظر صلاحیت قانونگذاری میان مجلس شورای اسلامی و مجالس متناظر  وجود دارد اما مهمترین آنها را می توان تعدد نهادهای قانونگذاری دانست که علاوه بر مجلس شورای اسلامی می‌توانند نسبت به این امر اقدام نمایند. از جمله از طریق فرامین رهبری (فاقد هرگونه شفافیت در قانون اساسی مانند محدودیت صلاحیتی و یا زمانی)، مجلس خبرگان رهبری (در امور مربوط به خود)، مجمع تشخیص مصلحت نظام(همپوشانی نسبی در کارکردهای قانونگذاری)، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی [همگی دارای ابهام‌ نسبی در روند قانونگذاری،‌ اطلاع رسانی و دسترسی به مشروح مذاکرات] و اخیرا شورای عالی سران قوا [بطور کلی و اساسی دارای ابهام] نام برد. برای مطالعه بیشتر رجوع کنید به گزارش پژوهشی «مراجع قانون‌گذار در نظام حقوق اساسی ایران» 

شرح عکس: تصویب پیشنویس قانون اساسی در مجلس خبرگان تصویب نهایی قانون اساسی